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摘要：保障公民基本权利是各国法律秩序的基础和核心，是宪法价值的直接体现和要求。但近年来的信访事件却显露出了我国公民基本权利保护的缺失，本文拟从信访事件出发，评析我国信访制度出现的违宪缺失。最后，本文将试探讨比例原则在信访制度中的适用，在公私利益之间寻求适当的平衡，以期找到解决此问题的途径。
随着我国法治建设的进步，公民通过法律的手段来维护自身权益的意识逐渐增强。国务院于2005年5月1日出台《信访条例》，旨在保持各级人民政府同群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。但近几年发生的一连串的事件，却与该条例的精神背道而驰。例如山东新泰县有关政府部门把部分上访群众强行关进精神病院 ；安徽濉溪县双堆集镇农民李德田因越级上访，被当地政府部门强行进行精神病鉴定 ；今年的4月9日，又发生了湖北十堰市民彭宝泉及邓复华因拍摄上访现场，被当地警方送进精神病院 等等。这些事件不仅反映出我国信访制度本身的缺失，更重要的是此类事件背后所折射出的是对公民基本权利的严重侵犯，其中蕴含的许多问题需要进行深思。
基本权利是宪法赋予公民的最基本的、最重要的权利，表明了公民的宪法地位，反映了国家权力与公民权利之间的相互关系，构成一个国家政治制度运行的基础。[1]信访事件所反映出的侵害最严重的，就是公民基本权利中的人身自由权与人格尊严权。
一、人身自由权的缺失
在宪法体系中，自由通常分为人身自由、精神自由与经济自由等，而精神自由与经济自由的前提恰恰是人身的独立与自由，如果人身自由得不到保障，其他权利与自由的行使就会失去基础。“人身自由”是公民参与本国政治生活与社会生活的基础，具有不可剥夺性。我国《宪法》第37条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经检察院批准或者决定或者人民法院决定，并有公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁何以其他方法剥夺或限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”这一规定确立了“人身自由”权作为我国公民重要基本权利之一的宪法地位。然而在现实当中，不经过任何法律程序，直接将上访者进行关押甚至强行送入精神病院的做法，将置上访者的人身自由于何地？
首先，要明确的是人身自由不仅仅体现公民在宪法中的地位，更重要的是它直接关系到社会的稳定与发展，是公民作为“人”而表现出的价值要求。其次，法律对人身自由的尊重程度也反映出政府法治理念的强弱。某些地方政府收容、关押上访者，将上访者看作社会不稳定因素，并利用司法强制力或政府强制力限制其人身自由，来达到使其慑服的效果。这种做法往往适得其反，只会激起群众对政府的对立情绪，反而导致了社会的内在动荡，与构建和谐社会的初衷背道而驰。人身自由的价值能否得到尊重，其自由的实现程度直接影响社会生活的安定。因此，“从法律与制度上切实保障公民的人身自由有助于稳定社会关系，发挥社会主体的积极性” 。[2]
二、人格尊严权的缺失
《宪法》第38条规定了“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”这是我国宪法第一次写入人格尊严不受侵犯的内容。然而，在我国信访实践中，公民的这一权利却屡遭侵犯。
首先，我国颁布《信访条例》的初衷是为了保护信访人的合法权益，维护信访秩序。然而，某些政府机关却认为上访者是头脑不正常的精神病人，显然是因为在他们看来，上访者的所谓权益根本一文不值，更不用提他们的人格尊严为何物了。所以，他们才难以理解上访者为什么因为一点点“小事”而屡屡上访。美国哲学家罗尔斯说过“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越”。[3]对于上访者来说，仅仅因为自己的正当维权行为，突然间不由分说的变成了“精神有问题的人”，丧失了正常的社会生活权利，这种对其人格尊严极大的侮辱，却成了某些政府口中所谓的“人文关怀”。
其次，人格尊严是指公民作为平等的人的资格和权利应该受到国家的承认和尊重，包括与人身有密切联系的名誉、姓名、肖像等不容侵犯的权利。它是公民作为权利主体维护其尊严的重要方面，也是公民参加社会活动时应具有的资格。人与动物的最本质的差别就在于人具有尊严性，当个人在从事各类无害于社会的活动，比如工作、信仰以及其他生存活动时，对人格尊严的尊重要求每个人获得相应的体面生存的权利，并且此种权利受法律的保护，如果他的权利受到了侵犯，那么作为一个平等主体，他应该有能力请求法院通过公正与体面的审查程序，将侵犯者绳之以法，并获得适当的救济。
最后，依据我国立法法的规定，涉及到限制公民人身自由的强制措施，只能由全国人大制定法律来规范。也就是说，有关精神病的鉴定是一件极其慎重而严肃的法律行为，原本应有着极为严格、规范的程序规定和制度要求。现实中，却恰恰成了某些政府压制百姓上访的的工具，为得到其所想要的结果，甚至程序和制度都可以忽略。要避免类似案件再发，不仅需要继续健全权力的监督制衡机制，也需要立法者能尽快对精神病鉴定进行更为严格、科学与系统的法律制度规范。
三、解决的途径——适用比例原则
在上述案例中，不难看出信访中所存在的问题，本该作为公民基本权利保护者的政府却成了剥夺权利的人。对于解决这一问题的途径，比例原则可给我们带来一些启示。
1、比例原则的内容。比例原则首创于德国，是大陆法系国家和地区行政法领域的一项重要原则。通说认为比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。（1）、适当性原则，是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。（2）、最少侵害原则，是指在前述“适当性”原则已获肯定后，在能达成法律目的诸方式中，应选择对人民权利自由最小侵害的方式。（3）、狭义比例原则，指的是要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。当然，狭义的比例原则也不是毫无标准，至少有三项重要的因素需要考虑：“人性尊严不可侵犯”的基本准则；公益的重要性；手段的适合性程度。[4]这三者相互联系、不可或缺，构成了比例原则的完整而丰富的内涵。
2、比例原则的作用。政府要想解决在信访当中存在的保障公民基本权利与维护社会稳定之间的矛盾，就要合理运用“比例原则”。具体到宪法中，比例原则指的是只有在公共利益必要的范围内，才能够限制人民的权利。鉴于此，不仅行政机关和司法机关在处理案件纠纷时要遵守比例原则，而且，立法机关立法时，在立法目的、限制公民权利的法律法规都必需考虑，其对人民权利的限制是否必要，是否利益大于损害。即在最小范围内限制人民权利，最大限度上保护人民的利益，这充分的体现了宪法的精神。
当然，现实中确实存在着极少数上访者长期上访或野蛮上访的现象，但是，这并不能成为政府机关滥用权力的借口。政府机关所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段，在这里我们且不说对上访者采取收容、关押甚至拘留的手段是否能够实现行政目的，仅仅就方式而言，就不能说这是对公民权利自由侵害最轻的一种。所以，无论从哪方面说，将上访者关押甚至当成“精神病人”的方式都是不可取的。压制上访者并不能杜绝上访现象，更不能根本的稳定社会秩序，政府无论何时都要最小范围内限制人民权利，最大力度的保障公民的利益。
结语
科学的使用比例原则对信访中存在的问题能够起到积极作用，但单纯依赖此原则又是不够的。要想更好的保障上访者的基本权利，就要使宪法转化为宪政，法制转化为法治，这就要求政府不能单纯依靠法律强制手段来保护公民的基本权利、维护社会的稳定，还要加强公民基本权利建构中的救济手段和培养公民更为健全的法律意识。只有真正做到“权为民所用”、“权为民所谋”我们的政府才是代表人民利益的政府。
注释：
[1] 韩大元：《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，208页。
[2] 韩大元：《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，276页。
[3]【美】罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2009年版，57页。
[4] 城仲模：《行政法之一般法律原则》，台北三民书局，1994年版126页。
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